Введение
К моменту инаугурации Авраама Линкольна в должности Президента Соединённых Штатов (США) в марте 1861 года семь отколовшихся южных штатов уже сформировали Конфедеративные Штаты Америки (КША). Политические лидеры этой территории, а также большинство их противников в северных и пограничных штатах считали, что каким бы ни был период борьбы за установление легитимности нового Конфедеративного государства, он окажется довольно коротким. Новые Секретари Казначейства США (Салмон Портленд Чейз) и КША (Кристофер Густав Меммингер) не ожидали, что им придётся собирать несколько миллиардов долларов для ведения четырёхлетней войны. Но даже при решении задачи финансирования короткой войны они оба понимали, что государства традиционно используют три основных источника средств для ведения военных действий: заёмные деньги, печать денег и сбор денег через налоги. С 1861 по 1865 год и США, и КША использовали все эти механизмы, хоть и в разных пропорциях. Данные исторических источников разнятся относительно точных процентных соотношений этих военных затрат, полученных от разных источников.
Во многих смыслах описание этих финансовых операций раскрывает нам историю двух стран.
Финансирование Союза
Заёмные деньги
До 1861 года основную часть доходов США составляли пошлины и таможенные сборы. Большое значение важности неувеличения долга характеризовало администрации президентов от Томаса Джефферсона до Франклина Пирса. Федеральное правительство полагалось на продажу облигаций и кредитных нот банкирам, брокерам и их крупным клиентам только во времена войн. Когда в марте 1857 года президентом стал Джеймс Бьюкенен, федеральный долг составлял скромные 28 миллионов долларов. Финансовая паника, охватившая страну в конце того же года, вызвала резкое падение доходов от пошлин и сборов; для покрытия дефицита Казначейство было вынуждено выпустить большие объёмы облигаций и кредитных нот. Кроме того, Президент Бьюкенен был вынужден использовать заёмные фонды для финансирования своих операций в отношении Кубы и территории мормонов, а также для расширения ВМФ и почтовой службы. В промежутке с 1857 до 1861 года Казначейство выпустило облигации и ноты на сумму более чем 142 миллионов долларов; за эти годы правительство создало совокупный дефицит в 76 миллиона.
Авраам Линкольн
В феврале и марте 1861 года раскол между Севером и Югом усиливался, а вероятность войны росла. Из-за очень низкого уровня средств в Казначействе Конгресс утвердил два отдельных законопроекта, разрешающих выпуск правительственных облигаций на сумму 35 миллионов долларов. Когда в марте 1861 года Авраам Линкольн принял Президентскую присягу, федеральный долг находился на необычайно высоком уровне — почти 77 миллионов. В первые дни администрации Линкольна интерес к любым новым долгам был довольно низок; обычные клиенты банкиров и брокеров приобрели всего 16 миллионов (45%) вышеупомянутых десятилетних и двадцатилетних облигаций. В течение следующих нескольких месяцев повышенные пошлины и новые умеренные продажи кредитных нот принесли Казначейству ещё примерно 15 миллионов. Однако первоначальные затраты на расширение Федеральной Армии и Флота в ответ на неприкрыто агрессивные действия КША составили в сумме 24 миллиона долларов.
Чтобы заручиться поддержкой Конгресса в финансировании, необходимого для ведения войны, в июле 1861 года Президент собрал этот законодательный орган на особое совещание. В это время Секретарь Казначейства Чейз предложил собрать средства на беспрецедентную сумму в 320 миллионов долларов для финансирования войны; эта сумма должна была включать в себя продажу правительственных облигаций (240 миллионов), повышение пошлин (57 миллионов), новые пошлины или сборы (20 миллионов), а также продажу общественных земель (3 миллиона).
В ответ на это предложение Конгресс одобрил продажу облигаций на 250 миллионов долларов и введение подоходного налога. Оба механизма финансирования доказали несоответствие требованиям. Введение подоходного налога было назначено только в середине 1862 года, а Секретарь Чейз смог договориться о продаже облигаций всего на 150 миллионов группе банков в Нью-Йорке, Бостоне и Филадельфии. В конце 1861 года администрация Линкольна повторно оценила потребность в финансировании федерального правительства для ведения конфликта, который официальными лицами теперь считался долгим и затратным.
В феврале 1862 года Конгресс одобрил продажу облигаций ещё на 500 миллионов долларов. Но Казначейство испытывало проблемы с продажей правительственных облигаций. Во второй половине 1861 года фирма Jay Cooke & Company оказала Казначейству довольно большую помощь в продаже облигаций, поэтому в феврале 1862 год Секретарь Чейз уполномочил Джея Кука распространять новые одобренные двадцатилетние облигации на сумму 500 миллионов. За последующие два года фирма продала этих ценных бумаг на сумму в 511 миллионов долларов. Это удалось ей благодаря новой кампании по повышению популярности облигаций при помощи рекламы в газетах и сети из 2,5 тысяч агентов по продажам, работавших по всей стране. Кук писал редакторские колонки, в которых сообщал, что приобретение таких облигаций (некоторые из них имели номинал всего 50 долларов) является патриотическим действием и что о нём стоит задуматься каждому гражданину, пекущемуся о сохранении Союза. Его огромный успех в продаже этих облигаций заставил Конгресс одобрить ещё один выпуск в начале 1865 года облигаций на сумму 830 миллионов. К лету того же года фирма Кука продала их все. К концу Гражданской войны США финансировала продажей облигаций примерно две трети своих прямых издержек на сумму 3,4 миллиарда.
Печать денег
20 долларов США 1861 года
Накануне Гражданской войны объём находящихся в обращении США средств состоял в основном из банкнот на 200 миллиона долларов, выпущенных более чем 1,5 тысячами банков штатов. Такая система с независимыми эмитентами денег имела свои недостатки, но всё же позволяла справляться с финансовыми потребностями страны. Однако к концу 1861 года Секретарь Казначейства Чейз пришёл к выводу, что существование такого количества банкнот, эмитированных банками с лицензиями штатов, каждый из которых имел разные номиналы и степень защиты, неблагоприятно для финансирования войны. Даже несмотря на выпуск упомянутых выше облигаций, он предложил федеральному правительству выпустить новую бумажную валюту на сумму 150 миллионов долларов без обеспечения золотом, но всё равно являющуюся обязательством государства. Эти «гринбеки» (greenbacks), печатаемые на зелёной бумаге, должны были конвертироваться в равную сумму правительственных облигаций и считаться законным средством платежа по всем государственным и частным долгам. Спустя два месяца горячих дискуссий Конгресс одобрил этот план. Новая валюта стала считаться фиатным платёжным средством, принимаемым и продавцами, и потребителями. В июле 1862 года Конгресс одобрил ещё один выпуск «гринбеков» на сумму 150 миллионов, призвав напечатать примерно 25% банкнот номиналом от одного до пяти долларов. Затраты на войну постоянно росли, а правительство было ограничено в возможностях продажи облигаций, поэтому Конгресс одобрил продажу дополнительных 150 миллионов «гринбеков» в начале 1863 года. К концу войны на территории Союза в обращении находилось примерно 450 миллионов этой новой национальной валюты.
Повышение налогов
Салмон Портленд Чейз
Федеральное правительство и штаты уже давно использовали различные виды налогов, например, поголовные налоги, акцизные сборы, налог на имущество, налоги на коммерческую деятельность и ввозные пошлины. Однако, как было сказано выше, необычно большой объём дохода, необходимый для финансирования военных действий, заставил правительство задуматься о дополнительных налогах, несмотря на начало поисков других источников средств. Секретарь Казначейства Чейз убедил Конгресс ввести налог на доходы в августе 1861 года, однако этот закон не требовал никого платить такие налоги до середины 1862 года. В июле того же года Конгресс принял новый Акт о внутренних доходах 1861 года, устанавливающий ставку в 3% налога на ежегодный доход от 600 до 10 000 долларов и 5% налога на доходы выше этой суммы. В 1863 году доход от этого источника составил менее 20 миллионов. К середине 1864 года Конгресс увидел необходимость повышения ставок налогов на доходы выше 5 000 долларов, повышения других налогов (налог на наследство, акцизные сборы, налог на коммерческий валовый доход, на лицензии, личную собственность и так далее) и внедрения чрезвычайного налога (сверх новых ставок) на доходы выше 600 долларов.
Налог на доходы принёс всего 2 миллиона общего дохода федерального правительства от всех налогов, составившего в конце фискального года 30 июня 1863 года 38 миллионов. Доход от налога на доходы увеличился до 20 миллионов в фискальном 1864 году и до 32 миллионов в фискальном 1865 году. В сумме все налоги составили примерно 21% от дохода федерального правительства на протяжении всех лет войны.
Финансирование Конфедерации
Президент КША Джефферсон Дэвис
Заёмные деньги
В отличие от давно сложившихся США, у молодых КША ещё не было опыта в сборе денег на поддержку своих действий. Однако их грамотные политические лидеры-основатели определённо считали удовлетворение финансовых потребностей нового государства одной из наиболее важных задач. 8 февраля 1861 года Временное конфедеративное правительство приняло от штата Алабама заём в 500 тысяч долларов. 19 февраля 1861 года, на следующий день после своей инаугурации, Президент Конфедерации Джефферсон Дэвис объявил о назначении Секретарём Казначейства Кристофера Г. Меммингера. У нового правительства, не имевшего собственной валюты, опыта и органов налогообложения, выбор вариантов финансирования был довольно ограниченным. В конце февраля Конгресс Конфедерации согласовал первый выпуск облигаций Казначейства для финансирования правительственных операций. Правительство предложило этот так называемый «займ банкиров» региональным коммерческим и банковским кругам, попросив их приобретать облигации за наличные деньги. Конгресс установил небольшую пошлину на вывоз хлопка, доход от которой предназначался для выплаты и процента (8%) и основной суммы займа (на десять лет). Со временем подписчики из таких ведущих коммерческих центров, как Новый Орлеан и Чарльстон, приобрели все облигации.
Облигации Конфедерации 1861 года
В мае Конгресс Конфедерации разрешил ещё один выпуск облигаций на 50 миллионов. На этот раз законодательный акт гласил, что облигации можно приобретать за наличные средства, военное имущество или за ожидаемые поступления от продажи сырья и промышленных изделий. В этом так называемом «продуктовом займе» была учтена нехватка значительного количества твёрдой валюты у классов южных плантаторов и фермеров. В нём было учтено, что эти люди имели большие объёмы хлопка, табака и других продуктов, которые бы они хотели позаимствовать правительству. Таким образом, благодаря изобретательному применению ипотеки (при которой заёмщик предоставляет залог для обеспечения долга), фермер в обмен на получение конфедеративных облигаций мог отдать ожидаемые поступления от продажи своего урожая Казначейству Конфедерации. В августе Конгресс Конфедерации увеличил объём и сроки этого продуктового займа до 100 миллионов; в апреле 1862 года он снова расширил его до 250 миллионов. После большого первоначального успеха в сборе этих средств, военные неудачи армии Конфедерации оказали подавляющий эффект на способность КША финансировать себя при помощи таких инструментов. К концу 1864 года Конфедерации удалось собрать с помощью продуктового займа всего 34 миллиона.
В октябре 1862 года, частично руководствуясь успехами армий КША на полях битвы, парижская Emile Erlanger and Company предложила представителям Конфедерации разместить её правительству займ. В марте 1863 года, после длительных переговоров, эта компания подписала соглашение о том, что станет брокером облигаций на 15 миллионов для различных подписчиков в Англии и нескольких странах Европы. Займы должны были погашаться хлопком при условии, что вкладчик принимает этот товар в пределах границ Конфедерации. В первые несколько месяцев реализации (т.е. перепродажи) займов Erlanger была довольно успешна. Однако в августе, после битвы при Геттисберге, спрос европейцев на эти облигации начал падать. К тому времени Erlanger прекратила реализацию облигаций, и эта сделка принесла Конфедерации всего около 8,8 миллионов вместо ожидаемых 15 миллионов долларов.
В марте 1865 года Конгресс Конфедерации одобрил ещё один выпуск облигаций на 30 миллионов, которые можно было приобрести только за наличные. Он обещал, что обратно облигации будут тоже выкупаться за наличные, и что это решение будет выполняться в течение двух лет после завершения войны. Нет никаких свидетельств о том, что удалось продать какой-то объём этих облигаций. Не удалось ему продать и меньший объём облигаций на 3 миллиона, выпущенный чуть позже в том же месяце. В свои последние дни КША получили 300 тысяч наличными от группы банков Ричмонда.
В сумме к концу войны КША осуществила более четырнадцати выпусков облигаций, позволивших профинансировать чуть больше одной трети их расходов.
Печать денег
50 долларов штата Луизиана
Хоть Казначейство Конфедерации и стремилось продавать в феврале 1861 года облигации за наличные, его руководство понимало, что потенциально высокие затраты на неминуемую войну заставят искать иные источники финансирования. Выпуск бумажных денег в виде банкнот Казначейства решал несколько задач, наиболее практической из которых было создание средства обмена для свободного обращения. Печать банкнот также создала «деньги» для формирования финансовой инфраструктуры КША и для «платы» поставщикам военной продукции. Правительство начало распространять эти банкноты (часть из них были векселями, по которым выплачивался процент) в марте 1861 года и печатало их номиналом от пяти долларов. С ростом военных затрат увеличивался выпуск и этих банкнот. Конгресс Конфедерации одобрял их печать в несколько траншей. Общая сумма выпущенных банкнот выросла к концу лета 1861 года до 300 миллионов, а к концу 1864 года — до более чем 1,5 миллиарда.
5 долларов КША
Серьёзной проблемой стала подделка банкнот. Пытаясь бороться с этой проблемой, правительство несколько раз, с конца 1861 года до начала 1865 года, принуждало держателей банкнот обменивать один тип банкнот на другой, выводя из оборота процентные вексели и заменяя их беспроцентными банкнотами. Чиновники надеялись, что копящие вексели вкладчики будут использовать в качестве средств расчёта банкноты. Также Конфедерация выпустила новые вексели с другими условиями и датами погашения, и несколько раз пыталась превратить все эти вексели в законное средство платежа. В конечном итоге большинство банков Юга начали рассматривать их как приемлемый способ расплаты по всем видам долгов. Секретарь Казначейства Меммингер сказал, что назначение банкнот и векселей «законными средствами платежа» (legal tender) необязательно. Более того, он заявил, что подобные действия повредят самой сути Конфедерации, в основе которой лежат «права штатов», и вызовут подозрения в том, что национальное правительство сильнее, чем необходимо. К его заявлению присоединились и другие голоса, сомневавшиеся в способности объявления «законного средства платежа» противодействовать высокому уровню инфляции и большим объёмам фальшивок, наносившим вред экономике Юга на протяжении всей войны.
Давление инфляции на экономику усугублялось печатью и обращением «денег» в виде банкнот, выпускавшихся почти всеми южными штатами, многими крупными городами региона, а также частными компаниями — железными дорогами, частными магистралями, страховыми компаниями и т.д. На самом деле, потребность в дополнительных средствах обмена была настолько сильна, что многие независимые бизнесмены тоже выпускали собственные банкноты. Эти так называемые «шинпластеры» (shinplasters) позволяли их держателю получать определённое количество товаров или услуг от бакалейщиков, плотников, трактирщиков и т.п. Секретарь Казначейства Меммингер официально признал, что в обращении таких банкнот штатов/городов/бизнесов находится примерно на 20 миллионов долларов; однако историкам не удалось определить истинные объёмы таких коллективных видов денег.
Повышение пошлин и налогов
Кристофер Густав Меммингер
В мае 1861 года Секретарь Казначейства Меммингер предположил, что существующие тарифные законы и одобренные в феврале повышения ставок принесут КША в этом году 25 миллионов дохода. Однако из-за успешной блокады Союзом большей части побережья Юга общая полученная сумма была ближе к 1 миллиону. За весь период с 1861 по 1865 годы ввозные пошлины в сумме составили всего лишь 3,5 миллиона. Законопроект, одобривший в феврале 1861 года банковский займ, также налагал на весь хлопок, отправленный после 1 августа, вывозную пошлину, выплачиваемую наличными. Блокада Союза также ограничила экспорт хлопка и множества других продуктов. Несмотря на довоенные оценки в 20 миллионов, общая сумма доходов из этого источника была незначительной.
Ещё в мае 1861 года Секретарь Меммингер начал предполагать необходимость введения налогов на собственность, капитал, торговлю, запасы и т.п. В августе Конгресс одобрил налог на список из определённых пунктов, в том числе на недвижимость и стоимость рабов. Он должен был собираться в мае 1862 года на основании оценочной стоимости на конец 1861 года. Однако к моменту оплаты полную оценку выполнили всего два из одиннадцати штатов; шесть штатов даже к этому не приступали. В конечном итоге правительство начало собирать эти налоги; записи показывают, что к середине 1863 года было получено примерно 90% от общего оценённого объёма в 20 миллионов. Однако восемь из одиннадцати штатов заимствовали деньги (посредством банкнот штатов) для оплаты долгов по налогам своих граждан, испытывающих нехватку наличности. Поэтому общая сумма полученных от налогов средств оказалась значительно ниже ожидаемой.
Острая нехватка финансов вынудила Конгресс Конфедерации в апреле 1863 года принять законопроект, вводящий различные новые налоги на прибыль, сельскохозяйственные продукты, коммерческую деятельность и доходы. Был введён любопытный побор на продукты сельского хозяйства: фермеры обязаны были передавать десятину своего урожая пшеницы, кукурузы, овса и т.п. на правительственные интендантские склады. Хотя такие поборы и позволили собрать большое количество продовольствия для армий Конфедерации, они не помогли увеличить фонды Казначейства.
В феврале 1864 года Конгресс Конфедерации был вынужден принять ещё один налоговый закон, вводящий новые налоги на большинство материальных активов физических и юридических лиц Юга. Как и в другие годы, урон, нанесённый боями, неэффективной системой сборов, большими масштабами мошенничества и вопиющим неповиновением привёл к тому, что сумма налогов составила всего 80% от 145 миллионов, предполагавшихся при введении закона. На протяжении военных лет, несмотря на множество политических, организационных и инфраструктурных препятствий, КША собрали более 200 миллионов в виде пошлин и налогов — чуть больше 9% от своего общего дохода.
Заключение
Решения, принятые США и КША относительно источников финансирования во время Гражданской войны, отражают укоренившиеся идеологические воззрения этих двух территорий. Северяне обычно поддерживали традиционные идеи (увеличение федерального долга), а также новые концепции (национальная валюта и федеральный подоходный налог). Удачное появление банкира Джея Кука и его изобретательной схемы продажи облигаций сделало распространение различных долговых обязательств правительства гораздо более эффективным и действенными, чем могли предполагать официальные лица в начале войны. Южане, опасавшиеся национального политического и экономического доминирования центрального штата, не были заинтересованы в выпуске национальной валюты. Тем не менее, и центральное правительство, и сами штаты вполне охотно печатали разные типы платёжных средств в виде как беспроцентных банкнот, так и процентных векселей. Члены Конгресса Конфедерации противились общенациональному налогообложению и никогда не стремились получать значительный процент дохода Конфедерации из этого источника. Чиновники Казначейства с охотой выпускали долговые инструменты и часто применяли изобретательные концепции наподобие продуктовых и хлопковых займов для избавления от необходимости их погашения в дефицитных наличных средствах.
В конечном итоге, чиновники и США, и КША добились впечатляющих успехов в нахождении значительных финансовых ресурсов на поддержку своих армий на протяжении большей части четырёх долгих и кровавых лет. Северные штаты не были ареной серьёзных боёв, поэтому они могли сохранять продуктивность своих сельскохозяйственных, промышленных и коммерческих предприятий. Федеральное правительство имело и желание, и возможность использовать высокий уровень заёмной финансовой силы для финансирования военных затрат. Большинство бизнесменов, землевладельцев и торговцев продолжало вести достаточно продуктивную экономическую жизнь, поэтому могло выдерживать довольно высокий уровень налогов, введённых правительством для сбора дополнительных средств. Эксперимент по печати обеспечиваемых государством бумажных билетов, олицетворяющих деньги, тоже оказался довольно успешным, в основном благодаря вере населения в федеральное правительство. В конечном итоге, США смогли использовать заимствованные средства и денежные средства, полученные от повышения налогов, для удовлетворения почти 90% своих финансовых потребностей.
Южные штаты, которые со всей определённостью сделали свой вклад в экономическую мощь нации до войны, оказались просто не способны сохранить или расширить свою экономическую базу в условиях боевых действий. К сожалению, с ростом потребностей заёмных средств Конфедерации падала её кредитоспособность, поэтому займы, обеспеченные в начале конфликта, в его конце опустились до уровня номинала. Более того, политические лидеры и влиятельные граждане опасались давать центральному правительству достаточно власти для повышения налогов или создания национальной валюты. Хоть КША и смогли заимствовать средства на покрытие чуть более трети своих финансовых потребностей, обстоятельства вынудили их печатать и выпускать долговые обязательства (деньги) на сумму чуть больше половины их связанных с войной затрат.
